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根據(jù)《意見(jiàn)》，社會(huì)資本可按照市場(chǎng)化原則設(shè)立基金，投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目。對(duì)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，可以采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)等模式，地方政府可按規(guī)定通過(guò)投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、資本金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。
近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》提出，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營(yíng)管護(hù)。業(yè)內(nèi)人士表示，《意見(jiàn)》的出臺(tái)，意味著生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目迎來(lái)發(fā)展新機(jī)遇。
發(fā)揮政府投入的帶動(dòng)作用
《意見(jiàn)》提出，發(fā)揮政府投入的帶動(dòng)作用，探索通過(guò)PPP等模式引入社會(huì)資本開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，符合條件的可按規(guī)定享受環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策。社會(huì)資本投資建設(shè)的公益林，符合條件并按規(guī)定納入公益林區(qū)劃的，可以同等享受相關(guān)政府補(bǔ)助政策。
生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目涉及污水處理、供水工程、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒發(fā)電、水庫(kù)改造等領(lǐng)域。據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，截至2021年9月，我國(guó)已累計(jì)有污染防治和綠色低碳PPP項(xiàng)目5861個(gè)、投資額5.7萬(wàn)億元；其中，簽約落地項(xiàng)目4228個(gè)、投資額4.4萬(wàn)億元，開工建設(shè)項(xiàng)目2629個(gè)、投資額2.5萬(wàn)億元。2021年第三季度，具有污染防治和綠色低碳效應(yīng)項(xiàng)目占全部新入庫(kù)項(xiàng)目的12.9%，投資額445億元；簽約落地項(xiàng)目72個(gè)、投資額2156億元；開工建設(shè)項(xiàng)目83個(gè)、投資額856億元。截至6月末，累計(jì)簽約落地項(xiàng)目數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目投資額前四位為交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類。
從以上數(shù)據(jù)不難看出，作為地方政府的剛性需求，生態(tài)環(huán)保仍然是PPP重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)中國(guó)PPP研究中心主任孟春表示，生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目高度集成、強(qiáng)化績(jī)效約束、強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期運(yùn)維、有利于行業(yè)發(fā)展，基于這些優(yōu)勢(shì)，PPP在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域大有可為。
近年來(lái)，利好生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目的政策也不斷推出，為行業(yè)發(fā)展注入動(dòng)力。財(cái)政部PPP專家、E20環(huán)境平臺(tái)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表示，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)PPP具有重要意義?！兑庖?jiàn)》對(duì)社會(huì)資本的參與模式(自主、基金、PPP或公益性)和回報(bào)機(jī)制(相關(guān)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、碳匯和資源綜合利用)作出規(guī)定，并明確了涉及規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)變革和其他財(cái)稅金融支持等方面的配套政策。自然資源部此前的一些示范項(xiàng)目已經(jīng)有了相關(guān)實(shí)踐，《意見(jiàn)》對(duì)于未來(lái)行業(yè)的發(fā)展將起到更好的指導(dǎo)作用。
加大財(cái)政資金向環(huán)保領(lǐng)域的傾斜力度
《意見(jiàn)》提出，社會(huì)資本可按照市場(chǎng)化原則設(shè)立基金，投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目。對(duì)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，可以采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)等模式，地方政府可按規(guī)定通過(guò)投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、資本金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。業(yè)內(nèi)專家表示，支持環(huán)保類項(xiàng)目發(fā)展，是當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境的潛在需求，《意見(jiàn)》釋放了財(cái)政資金將向環(huán)保領(lǐng)域加大傾斜力度的積極信號(hào)。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中，涉及生態(tài)環(huán)保類的PPP項(xiàng)目共有952個(gè)，數(shù)量?jī)H次于市政工程、交通運(yùn)輸兩個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)。中國(guó)工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南表示，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是推進(jìn)PPP模式的重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)最符合PPP的基本要求，最能體現(xiàn)PPP價(jià)值，也是最為急需發(fā)展的領(lǐng)域。王金南建議，加大財(cái)政資金對(duì)生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目?jī)A斜支持力度，在中央環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫(kù)、資金項(xiàng)目支持等環(huán)節(jié)，加大財(cái)政資金對(duì)生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目?jī)A斜支持力度，并以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼為主優(yōu)化財(cái)政資金支持方式。
財(cái)政部PPP專家、畢馬威咨詢基礎(chǔ)設(shè)施投融資合伙人李煒說(shuō)，《意見(jiàn)》體現(xiàn)了中央對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，意味著今后對(duì)環(huán)保領(lǐng)域投入力度將會(huì)更大，環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目將大有可為。值得注意的是，已經(jīng)落地的和未來(lái)即將落地的生態(tài)保護(hù)類PPP項(xiàng)目非常多，相應(yīng)地，對(duì)社會(huì)投資人的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力以及政府的管理能力要求也將提高。
當(dāng)然，財(cái)政加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目支持，并不意味著盲目地追求“大水漫灌”?！兑庖?jiàn)》提出，要優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)。建立投資促進(jìn)機(jī)制，搭建信息服務(wù)平臺(tái)，匯總發(fā)布各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目及投資需求、政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等信息。加強(qiáng)督察和執(zhí)法，全程全面依法監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范行為，建立信用監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)跨部門獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)過(guò)程中涉及地理、生態(tài)、生物等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
財(cái)政部PPP專家、中房養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有限公司副總經(jīng)理吳綱表示，這意味著要理性看待生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目的政策利好，政策支持不意味著大干快上，仍需按照相關(guān)規(guī)定規(guī)范發(fā)展生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目。同時(shí)，應(yīng)探索建立生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目終身問(wèn)責(zé)制，以使地方政府、咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的短期決策與長(zhǎng)期責(zé)任相匹配。
將EOD理念應(yīng)用到PPP模式之中
10月13日，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，提出持續(xù)推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，探索將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并征集第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(EOD)備選項(xiàng)目。
EOD模式強(qiáng)調(diào)以生態(tài)為引領(lǐng)，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和區(qū)域開發(fā)平衡推進(jìn)，通過(guò)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升區(qū)域的整體價(jià)值。將EOD的理念應(yīng)用到PPP模式之中，即“PPP+EOD”模式。不少專家認(rèn)為，EOD理念越來(lái)越成為PPP項(xiàng)目探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，應(yīng)進(jìn)一步積極探索并實(shí)施“PPP+EOD”模式，推動(dòng)中國(guó)PPP創(chuàng)新發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心主任逯元堂表示，EOD模式對(duì)環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。EOD模式以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化。EOD模式不但能夠在一定程度上解決生態(tài)環(huán)境治理融資難的問(wèn)題，而且能夠提升生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目造血能力，實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場(chǎng)向現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化，推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。
他認(rèn)為，EOD模式強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的組合實(shí)施，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)商業(yè)化項(xiàng)目對(duì)公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的收益反哺，從而推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施。采用EOD模式能夠有效減少政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，有利于推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。
“在推行‘PPP+EOD’項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源分析、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與項(xiàng)目策劃等相關(guān)工作，發(fā)揮生態(tài)資源保護(hù)的引領(lǐng)作用，以生態(tài)保護(hù)和特色產(chǎn)業(yè)體系的協(xié)同規(guī)劃為核心，發(fā)揮項(xiàng)目多元化造血功能，提升區(qū)域的整體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)及綠色發(fā)展?！北本┦兄袀?上海)律師事務(wù)合伙人所周蘭萍說(shuō)。
周蘭萍表示，EOD模式的實(shí)施，需要項(xiàng)目產(chǎn)出具有明確的權(quán)益歸屬邊界、健全的市場(chǎng)交易機(jī)制和流通平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目產(chǎn)出從生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化。因此，在實(shí)施“PPP+EOD”項(xiàng)目時(shí)，需要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項(xiàng)下相關(guān)產(chǎn)出的權(quán)益歸屬。對(duì)于適宜以市場(chǎng)化運(yùn)作的自然資源，在合理開發(fā)的前提下應(yīng)當(dāng)允許由社會(huì)資本方通過(guò)合法途徑取得相關(guān)權(quán)益并進(jìn)行專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，為促進(jìn)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化，政府方應(yīng)當(dāng)在保障PPP公益性基礎(chǔ)上，允許項(xiàng)目產(chǎn)出的相關(guān)權(quán)益通過(guò)轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等方式進(jìn)行流通和接入市場(chǎng)交易平臺(tái)，最大限度盤活及利用既有生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值。
周蘭萍強(qiáng)調(diào)，EOD模式的實(shí)施，需要增加激勵(lì)社會(huì)資本投入的有效政策和措施，完善市場(chǎng)化投入和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，特別是要解決土地要素的有效供給。因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)和修復(fù)工作具有明顯的公益性、外部溢價(jià)效應(yīng)，但受生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的整體盈利水平偏低、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)等影響，加之市場(chǎng)化投入機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不夠完善，社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的意愿不強(qiáng)，主要依賴政府財(cái)政資金持續(xù)投入。要改變這一現(xiàn)象，需要增加激勵(lì)社會(huì)資本投入的有效政策和措施，特別是要解決土地要素的有效供給。
她舉例說(shuō)，廢棄礦山修復(fù)項(xiàng)目通常由政府方投入一定前期資金進(jìn)行土地整理，使存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具備土地公開出讓條件，然后通過(guò)土地出讓機(jī)制引入社會(huì)投資人，社會(huì)投資人競(jìng)得土地后，再結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行必要的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境優(yōu)化，并進(jìn)行持續(xù)性生態(tài)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)以獲取長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)收益。借鑒此操作思路，在實(shí)施“PPP+EOD”項(xiàng)目時(shí)，建議在土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)機(jī)制上，允許參與前期生態(tài)整治的社會(huì)資本方通過(guò)協(xié)議出讓等合理方式獲取相應(yīng)的存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，并將特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益統(tǒng)籌用于平衡PPP項(xiàng)目前期投入和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)支出，以提升PPP項(xiàng)目的商業(yè)可行性，從而增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力和增強(qiáng)項(xiàng)目的可融資性。
（文章來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)）